近期美国出台了两项重要文件，即白宫于12月初发布的《国家安全战略》（NSS）报告，以及特朗普于12月18日签署的《2026年国防授权法案》（NDAA）。其中，NSS报告是美国每届政府阐述国际利益、目标与政策的重要文件。最新的NSS报告较为精简，仅有33页。而刚刚签署的、由国会通过的NDAA篇幅达3022页，是前者近100倍。这体现了NDAA作为授权国防预算、制定国防政策的核心法案的实操性。实际上，NDAA不限于国防，往往也涵盖外交、科技等多领域，与NSS一样都是理解美国战略部署的重要文件。然而，中国国内目前更多关注NSS，较少关注NDAA，但两份文件在战略认知、定位上存在很大差异。

两份文件揭示的内部分歧

两份文件在战略表述上存在显著差异，NSS显示出战略收缩与涉华表述较为温和的特点，NDAA则仍然延续了近年来聚焦印太地区与对华强硬等取向。具体而言：

分歧一，对西半球和印太地区的战略定位。NSS突出强调“西半球优先”，要将美国战略资源回缩至西半球。但是NDAA则极少提到“西半球”一词，仅限于提及完善西半球外交事务相关机构，包括设立西半球事务助理国务卿、西半球事务局等。相比之下，NDAA仍有大量篇幅强调印太地区的重要性，不仅突出要加强与印太地区的双边合作，还要求国务卿和国防部长提出“印太产业韧性伙伴关系”倡议，制定印太地区多边防务战略，以加强与印太地区国防工业合作。

分歧二，对华战略的定位与竞争领域界定。NSS报告将中国描述为“实力相近”的国家，未使用竞争者、对手等负面词语，并且将竞争领域主要限定在经济领域，强调对华“经济再平衡”以取得经济战的胜利。NDAA则明确使用“对手”一词，将中国、俄罗斯、伊朗和朝鲜称为“对手阵营”（adversary alignment）。除实施经济制裁、摸查军事基地、强化情报搜集、开展生物技术竞争与管控等，NDAA还要求设立区域中国事务官（Regional China Officer），以向各地区使领馆报告“一带一路”、全球安全倡议等各大倡议在商业、基础设施、军事等领域的进展，将对华竞争延伸到各领域、各地区，延续了对华竞争的全面态势。

分歧三，对于台湾问题的尺度。NSS在对台问题上相对克制，仅表示不支持改变台海现状。NDAA则在安全援助、海事合作、国际地位等议题上持续操弄“台湾牌”。 NDAA修订了台湾安全合作倡议，将拨款至高10亿美元以支持台湾地区的医疗设备与物资，还要求制定美国海岸警卫队和台湾“海岸巡防署”的联合训练计划。此前众议院已唱票通过的《台湾非歧视法案》也被纳入NDAA，该法案要求美国政府支持台湾地区加入国际货币基金组织（IMF），企图从多边组织入手推动台湾地区的“事实独立”。

分歧四，关于所谓民主价值观的重要性。NSS提出“灵活现实主义”的政策取向，不以价值观作为外交事务的指挥棒，也不将民主改造强加于人。NDAA则七次提到“民主韧性”（democratic resilience），强调意识形态与价值观的重要性。其要求国务卿在驻华使团内设立“内蒙古事务组”并提交人权报告、监测矿产开采与环境保护等状况，企图将内蒙古人权议题升级为西藏、新疆之外的第三施压支点。此外，NDAA还要求将西巴尔干地区纳入拜登政府时期提出的“欧洲民主韧性倡议”（EDRI），并要求国务卿针对西巴尔干地区提出经济发展与民主韧性战略，将民主与发展打造为美国在西巴尔干地区开展活动的两个支柱。

这种分歧意味着什么？

美国NSS报告与NDAA法案的差异性，反映出白宫与国会、特朗普与共和党的双层分歧，这意味着：战略收缩尚未在美国形成广泛共识，从中长期来看，近期呈现向好趋势的中美关系也面临着不确定性。

一方面，白宫与国会之间存在战略分歧。NSS和NDAA分别出自白宫和国会，两个文件的表述差异实为行政与立法两个权力分支之间的战略分歧。在全球战略上，白宫倾向于战略收缩，试图将美国塑造为一种防御型霸权，即在印太、欧洲等关键地区不再主动增加资源投入。然而NDAA表明，美国国内仍有一股力量致力于维系其作为投入型霸权的角色，继续通过经济投入与制度建设来巩固全球影响力。

在对华政策上，白宫致力于推动中美围绕稀土等进行贸易谈判，因此美财长贝森特曾要求将NSS报告中的涉华措辞修改得更为谨慎与克制，甚至导致报告延期发布。白宫缓和中美关系的系列举措引起国会对华强硬派的反弹，国会通过的NDAA拨款总额比特朗普政府提出的预算多出80亿美元，鹰派议员也发挥立法权将多项对华限制措施纳入NDAA中。

另一方面，共和党内部也存在意见分裂。特朗普对白宫撰写NSS的决定权较大，但对国会负责的NDAA直接影响较小。共和党虽同时掌握参众两院，却在NDAA的制定过程中未全然采纳特朗普的战略主张，仍然保留了重视印太地区、对华强硬等相关内容，折射出特朗普与部分共和党人的内部战略分歧。

这表明，战略收缩、聚焦西半球等特朗普的个人决策扩展到美国国内甚至共和党党内共识仍需时间。近期对MAGA（“让美国再次伟大”）基本盘出现分化的猜测大行其道，在此背景下，特朗普的国际战略能否或者能在多久的未来成为美国的共识，仍需打上问号。在对华政策上，特朗普在国内需面对中期选举的严峻形势、征收关税的合法性挑战、爱泼斯坦案带来的名誉损伤等问题，无暇在对华议题上持续施压。同时，特朗普有意推动2026年初的访华成行，不愿破坏当前相对缓和的双边氛围。

这种分歧对中国有什么影响？

短期内，美国内部撕裂制约战略连贯性，意味着中美关系存在不确定性。软化对华战略表述、放松H200芯片管制等示好举措，这些均为特朗普个人决策，未得到美国国内甚至共和党党内的支持。这意味着上述政策具有不稳固性和不可持续性，而特朗普推动的中美关系改善也面临着不确定的未来。中美关系能否实现危机管控驱动到常态沟通机制的转型，仍然充满迷雾。

长期来看，后特朗普时代的中美关系将更加不稳定。中美关系的改善由特朗普个人驱动，若特朗普下台或其在任期间的政治影响力下降，中美关系的积极因素可能会受到冲击。虽然特朗普主义与特朗普运动可能会持续，但MAGA派的分裂，以及中期选举后美国国会政治权力的重新洗牌，都意味着后特朗普时代可能出现。

从消极方面看，特朗普推动的战略收缩可能刺激对华鹰派渲染威胁。战略收缩往往导致军方等利益相关方的预算规模和资源投入水平缩减，这些利益受损方倾向于不断渲染外部威胁，以争取更多政策支持与财政资源。这意味着，美军方给中国带来的直接或间接战略压力和军事安全压力甚至会不减反增。

从积极方面看，美国国际战略的混沌期为塑造良好中美关系提供了新的可能性。美国国际战略的转型是一个长期过程，倘若特朗普推行的全球收缩的战略选择、对华温和的政策选择是民意所向，那么当前美国国内深刻分歧所引发的混乱与不确定性，或许只是通往新战略范式前的过渡阶段。

（王丽、徐奇渊，中国社会科学院美国研究所）